本刊记者/姚炎中

　　美丽乡村建设离不开乡村经济的发展，农村发展经济的基础是土地。然而我国现行的《中华人民共和国土地管理法》中有很多规定不利于当前农村的长远发展。全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在提交的议案中建议对《中华人民共和国土地管理法》进行修改。

　　“目前我国农村的宅基地和自留地、自留山属于集体所有。在经济发展中，集体土地受到很多限制”，蔡继明说，“如集体土地的建设用地使用权被取消，农村宅基地没有处分权，地方政府按原农业用途产值低价征收集体土地，强征强拆现象时有发生”。

　　蔡继明进一步解释道，禁止集体土地进入建设用地市场，造成集体土地与国有土地产权制度不平等，使集体土地不能参与工业化、城市化建设，分享工业化、城市化红利，损害农民权益。农村宅基地没有处分权，土地闲置;农民工不能市民化，影响城镇化进程。地方政府按原农业用途产值低价征收集体土地，拿走了几乎全部土地增值收益，据统计2003至2012年总计约7万亿，造成60%失地农民贫困化。强征强拆造成了严重的官民矛盾和社会冲突。

　　我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此，出于非公共利益的需要而占用农民集体土地就不能采取征收的方式，而应该允许农村集体土地在符合城乡统一规划的前提下进入市场并依照法律规定转让。我国物权法规定，农村集体土地应该与城市国有土地同地同权同价。

　　因此，蔡继明认为，我国现行的《中华人民共和国土地管理法》已不能满足社会经济的发展需要，他指出了修改《中华人民共和国土地管理法》应坚持的几项基本原则：第一，城市国有与农村集体所有的土地同地同权同价，对两种土地产权应给予同等保护;第二，国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农村集体的土地并给予合理补偿;第三，出于非公共利益的建设需要，可以使用农村集体土地;第四，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体土地使用权(包括农地和宅基地)进入市场。在具体规定方面，蔡继明认为，应允许城市的土地保留集体所有权;明确农村集体土地所有权的行使主体;增设农村集体建设用地使用权。

　　为了深化农村改革，推动美丽乡村建设，国家也在不断探索改革。2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化。2016年12月，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确由村集体经济组织代表集体行使所有权。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

　　(本文刊载于《人民法治》2017年4月号)